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萧志远|上善若水,厚德载物

 
 
 

日志

 
 

周天勇:如何让市场经济下的政府更有效率  

2007-03-13 16:45:59|  分类: 中国疑云 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    世界大多数人口和地域大国,其国家一般是三级政权体制。解放初,中央以下有中央派出的大区局,但是后来被撤销了。省以下除了少数的民族自治州外,省与县之间只有省级政权派出的地区党和政府派出机构,不是一层政权体制。1958年以后,成立人民公社,成为政社合一的组织,但是没有相应的人大,也不是一级完全意义上的政权体制。20世纪70年代末和80年代初,撤销人民公社改为乡镇一级人民政府,后来陆续完善乡镇人民代表大会制度,有的乡镇还设立了政协;20世纪年代中期提出以城市为中心发展经济,实行市管县体制,派出的地区机构纷纷改市,全国地区一级派出政权体制逐步改为省和县中间的一层政权实体。21世纪初,中国政体基本形成了中央、省、地级市、县、乡这样的五层政权体制。这种体制,无论从国家治理的信息传递和保真角度,还是从治国的成本和效率方面,都毫无益处、弊端太多。

    政府为什么存在?从经济学上讲,一是社会和市场不能通过自治和市场机制解决一些问题,如公共产品、社会规则、违规的裁判和处罚、行为体之间冲突的调节、社会治安、国家安全等等,需要有一个政府这样的政体来解决。二是由政府统一来解决公共问题时,比由社会自行分散地解决这些问题,要节约大量的费用,降低社会和经济有序运行的成本。三是进而推之,政府是降低公共事业和社会管理成本的一种组织形式(比如,各个家庭雇佣保安,要比纳税建立警察来维持治安成本高得多;再如,人们用分散的武力来解决相互之间的冲突,要比纳税建立行政仲裁机构或者法院去仲裁和诉讼,成本要高昂得多),因而政府需要最大限度地节约和提高公共服务和社会管理成本和效率。四是政府是正义和公正的组织形式,保护每一个公民的权益(因为许多家庭即使不考虑成本,因收入水平不高可能雇佣不起保安),政府为这部分居民提供同等的公共服务和社会管理。当一个政府的管理成本相当昂贵,效率十分低下,并且不能更好地提供公共服务时,甚至损害公民的利益时,这样的政府有违于它存在的经济学和社会学准则,就需要改革。

    至于政权到底分设几层合适?从经济学上讲,取决于较少投入成本和较佳管理结果时的最优分层。即这样一种状态:设某一种最优政权分层状态,当政权分层多于这一最优分层时,由于政权的成本加大,效率降低,管理的效果并没有相应提高,或者说管理效果的提高效应远远小于分层成本的加大,这是不合算的;而当政权分层少于这一最优分层时,由于管理不到位,导致经济社会秩序的混乱,虽然政权投入减少,但是社会混乱损失加大,也得不偿失;只有这一数量的政权分层时,政权的投入成本和管理效果得到最优的投入产出,这就是政权最佳分层的经济学原理和经济学选择。

    五级政权体制的种种弊端

    五级分层政权体制的设置,使政权各项事务运作的时间加长2/5,甚至更长。比如,一项国务院的法规,三级政权体制时,中央传达给省,省再传达到县,到县这一级就可以贯彻落实了。而五级政权体制时,按照规则和政权运转体制,中央传达给省,省传达给地级市,市再传达给县,县再传达给乡镇,由乡镇去贯彻落实。比三级政权体制多了两个环节。本来三个月可以完成的事情,则需要五到六个月时间。审批、许可等等公务履行层次增多,由于每一个层次中有若干个周转环节,周转时间也加长。

    五级政权体制使信息传达放慢,信息量损失和信息失真的概率加大。信息是现代政务、法务赖以运转的最基本依据。按照信息学原理,信息流经的环节越多,信息流动速度放慢,原始信息在流动中大量地漏损和消失,并且信息内容被放大、或者缩小,或者被篡改。五级政权体制时,各种自上而下的信息,比如中央关于减轻农民负担的精神,就被一级一级地缩小和篡改,减轻农民负担的政策可能得不到完全落实。而各种自下而上的信息,也被放大、缩小,或者扭曲。比如,一些成绩可能被夸大,一些事件可能被隐瞒,一些真相被掩盖,一些上报的事件被加工和改造。

     五级政权体制,使政权运转的成本和机会成本大大上升,成为国民经济的沉重负担。我们建国以来治国的一个模式是,理念上只考虑管理到位、细致和全面,但是不讲管理的成本。全国目前有4万个乡镇,一个乡镇各类干部和准干部平均在100人左右,工资、办公和建设等费用,按年人平1.5万计,乡镇一级政权运转的成本为600亿元。有340个地区和地级市,每个地级政权工资、办公、招待和设施建设等费用,如果平均以年4亿计算,需要1360亿左右的经费。乡镇和地市这两级政权,使得整个国家政权运转的成本上升近2000亿。而且,由于政权层次增多,办事时间延长,使得一些经济活动失去最佳的机遇期,整个国家投资、贸易、技术开发等等的机会成本大大上升。地乡两级政权造成的机会成本,估计也在2000亿左右。

     五级政权体制,使政权运作的效率越来越低。虽然五级政权运作投入的成本相当高昂,但是其提供的服务与投入相比,不成比例。并且,使办事层次增加、办事环节成倍增多,办事的时间成本也加大。例如,同样一项审批,在三级政权体制,审批权在省里时,村里将事项报县里,假定需要县三个部门周转审批,再报省有关部门审批认可,只需两个层次、四个环节。而在五级政权体制时,先要报乡政府,假定有两个科室涉及此事;到县里为三个部门周转审批;到地一级,也需要三个部门审批周转;再到省有关部门批准认可。办完此事,需要四个层次,九个环节。

     五级政权体制,自我膨胀,制造工作,增加了消耗,磨擦不断。一是五级政权体制,从机构数量和人员规模上讲,是更有自我膨胀动力的分层体制。由于机构设置要求上下对口的规则,中央有多少机构,从省,到地,再到县,最基层到乡镇,都要有多少机构。许多地和乡,还自我设置局委办,多提干部,多养吃皇粮的。二是从对社会经济发展、管理经济和社会秩序有无用处来说,目前政权中许多机构是毫无用的,有它们也行,没有它们可能经济发展更快,企业和老百姓的负担更轻,腐败更少。但是,一些部门,为了表现它们的工作成绩,为了引起领导的注意,负责人为了仕途的升迁,为了有位而有为,积极制造“工作”。如果说,就是编一些成绩,造一些数字,只是纳税人养着这些机构和人员,对企业和老百姓还没有太大的害处。但是,许多部门制造工作,追求成绩,就需要经费,就要从企业和个体户身上想办法,就要设置审批事项,就要乱罚款,就要欠资上工程,就要举债搞政绩,于是“工作”越卖力,“工作”越多,“工作”成绩越突出,当地企业和个体户受害越严重,当地经济越不能正常发展。三是分层政权之间有很多的磨擦,需要协调,形成磨擦消耗,并要支付协调成本。一个层次在N个机构,就要多开一个层次的N个会议,上传下达;本来有三个层次的N个机构之间相互协调,现在需要五个层次的N个机构相互协调。各层次的各机构之间存在许多意见上的不一致,存在着利益上矛盾,存在着管辖权力上的冲突,都需要通过开会、协商,甚至以社会和经济发展的代价来支付其成本。

     五级政权体制中,乡镇一级政权直接增加了农民的负担。中国古代时期没有乡镇这一级政权,只是乡里推举族长及坤士来进行管理,国家最多给很少的人一些补贴,或者公务中抽取一定的利益。现在,中国的乡镇平均农民需要负担的党务人大行政等干部,再加上七站八所,平均为100人,4万个乡镇,农民需要负担的乡镇各类干部,约为400万人。从抽样调查的情况来看,村里还有农民需要负担的农村准干部,每个村平均为10人,全国73万个村,农民需要负担730万人。乡村两级全国共计需要负担1130万人。每人平均消耗以1万元计,仅乡村两级各类干部,农民就需要负担1130亿元。这些人员,财政负担的,不到5%,95%的费用,通过向农民收取各类费项、各类罚款、各类摊派筹集资金。从未来看,随着农村税费改革,乡镇干部不再需要催款催粮了;随着出外打工的增多,随着生育成本的上升,农民也不愿多生孩子了,计划生育的任务量也大大下降了;随着剩余劳动力向城镇转移,管理的人口也在下降。如果不改革乡镇政权,还是加强它们,将会成为留在农村的农民的非常沉重的负担。

      而目前地级市,实际上在财政分成的体制下,剥夺一些县和县级市的财力在维持其政权运转,一些有财力的地区,通过剥夺一些县和县级市的财力在发展所谓的中心城市。目前的上级考察任命下级干部的体制,加上上下级的财政分级体制,地级财政在县级上交税收中要分一块;原来效益好的县属企业要改变成市属企业,使税收交在市里;亏损的企业,要想方设法从地级下放给县里,由县里来背这些包袱;市里有什么工程,还要各县集资出钱。因此,地一级市,某种意义上讲,实际上是一无偿剥夺和集中县一级财力的一种体制。为什么中国的县域经济一直很困难,不能得到良好的成长?就是因为上有地一级政权剥夺和集中,下有乡一级政权釜底抽薪,上抽下漏,无法健康发展。

     五级政权体制,使中国各层次的精英,几乎都被吸收到了党政部门,工商业中缺乏高素质精英人才。就大学生个人、家庭和社会观念看,大部分都愿意到政府部门去,愿意到银行中去,愿意到国家办的事业单位,愿意到外资单位,也愿意到国外去留学。能创业者很少。从家庭观念来看,希望子女毕业到政府中去,当官,光宗耀祖,封妻荫子。从社会上来看,那个大学生到政府中去了,当了什么官,则刮目相看;而那个大学生要是干了个体户,那则是有辱祖宗,有违家教,对不起学校。设想一下,素质高一些的,智商高一点,有社会关系的人,都跑到党政部门当了干部,素质低的,智商差的,没有社会关系的人,都去搞企业;素质好的,智商高的,有社会关系的人,坐在办公室里,制定文件,想方设法在文件中设置审批、收费和各种处罚规定。结果,素质好的,智商高的,有社会关系的人,管理和捉弄素质低的,智商差的,没有什么社会关系的人,这个社会还能发展吗?

      三级政权体制的改革方向

      从现代市场经济国家来看,政府调节经济和管理社会,一是依靠市场,政府只是补充管理一部分市场失灵的部分,二是依靠社会中介和自治组织,政府通过社会和中介组织管理和协调很多的经济和社会事务。因此,现代市场经济国家,往往是小政府,大社会体制;一般是三级政权体制。从精简和改革政权层次的目标来看,首先,近期应当调整乡镇政权层次,将其改革为县级派出机构。一是撤乡并镇,将目前的小乡并为大乡和大镇,使乡镇的管辖人口增多,相对管理人员减少;二是撤销乡镇级政权,由县级人民政府派出机构管理,取消乡镇人大和政协,及其他的政权机构和政府机构;三是改革围绕乡镇政权建立的一些外围机构,尽量将其合作化、企业化和社会化,一些属于公共产品的,根据国情国力,要由财政来承担;四是乡镇教育布局也要进行结构调整,普及义务教育经费要由县财(包括省和中央和转移支付)政负担;五是严厉控制和逐步减少乡镇干部职数,要鼓励现有的一些乡镇干部经商办企业,可采取停薪留职等措施,支付一定的改革成本,逐步消化乡镇干部这一农民和财政的沉重负担。

     其次,远期采取分省、撤地的战略,取消副省和地级政权层次。对民族自治州,实行特殊的保留政策。但是,要相应缩小州级政权的规模和权限。将深圳、西安、青岛、大连等市改由中央直辖,将一些人口和地域大省分开。一些地级政权干部和机关可往新建的省和直辖市一级合并和分流。目前来看,对地一级政权,应当采取三个严厉:严厉控制住地级政权的机构设置和新增人员进入;严厉控制住政权行政运转预算经费;严厉控制住各种加强地级政权各类机关审批权力的行为,并弱化地级政权对县级政权的管理权限。特别是县委和县行政一把手,由省委组织部考察、任用和管理,逐步在组织、人事和财政等各方面实行省直管县的体制。(作者:周天勇  中共中央党校校委研究室副主任,北京科技大学博士生导师 原标题:我国政权分设几层为合适?)

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