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萧志远|上善若水,厚德载物

 
 
 

日志

 
 

孙立平:中国社会的暗箱操作已经渗透于诸多领域  

2007-01-11 10:26:24|  分类: 改革开放深度研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  孙立平

  在即将过去的一年中,上海社保案的查处,是中国社会中最令人震撼的事件之一。其对社会的震动,不仅仅在于涉及的金额高达几十亿元,也不仅仅在于这是老百姓的保命钱,甚至也不仅仅在于涉案官员地位之高。而是这样一个大案发生在上海。上海历来被看作是我国现代化水平最高、治理基础最好、管理也最为规范的一个城市。特别是在过去的十几年中,当一些腐败大案被查处的消息频繁从各地传来的时候,上海仿佛成为一块净土;在权钱勾结成为一种远非个别现象时,上海仿佛成为惟一的例外。而上海社保案的发生,使得人们有机会来重新审视其中一直处于被掩盖状态的问题。

  在国企改革讨论中,曾有人将国企形象地比喻为不吃即化的冰棍。实际上,这种不吃即化的逻辑不仅仅存在于国企当中,在其他已经积聚起来的公共资源中,这种逻辑也都不同程度地存在着。社保基金就是一例。社保基金有两大特点:一是数额大,年年积累下来的资金总量甚巨。截至2005年底,中国各项社保基金规模已超过1.8万亿元;二是社保资金的积累和支付不同步,时间跨度往往长达几十年。这两个特点不仅使得近年来违法违规使用、滥用社保基金甚至使之流入私人腰包的案件不断发生,而且使得这些违规违法行为更具隐蔽性。

  据今年年初的不完全统计,1998年以来,7年中全国仅清理回收被挤占挪用的基金就高达160多亿元,至于没有被清理回收的,没有被发现的,究竟还有多少,这是一个难以弄清楚的数字。但从几件有关的大案来看,社保基金被挪用甚至被鲸吞的数字,让人触目惊心,如2004年3月,山西省太原市社保基金挪用诈骗案共挪用7659万元,金融诈骗涉案金额近1.8亿元;2006年5月,河北省电力公司社保中心原基金管理员秦援非挪用3817万元社保基金炒股,被一审判处有期徒刑15年;今年上半年,又有一批此类案件被曝光,其中规模最大的无疑就是上海社保案。

  仔细审视这次上海社保案,其中至少有三个因素是特别值得重视的:第一,缺乏监督,内部运作。从上海社保案来看,上百亿资金的保管和使用,没有任何其它机构能够掌握足够的有关信息,更谈不上对其进行有效监督。正因为如此,数十亿的资金可以被秘密拆借,并以此搭建起权钱交易的桥梁;第二,暗箱操作与眼花缭乱的资本运作相结合。这里的暗箱操作,已经不再是过去简单权钱交易的老做法,而是在被挪用的资金与资金最终使用之间形成一个很长的链条,连接这些链条的就是现代资本市场中令人眼花缭乱的“资本运作”;第三,严密控制信息的败露。在今年年初,曾有经济学家接到一些知情人士提供的消息,举报上海福禧投资控股有限公司及其董事长张荣坤的资金问题,并随即组织了一个研究小组着手调查。但在今年1月,当他准备通过媒体将调查到的情况加以公开披露时,媒体即遭到上海当地官员的责难和施压,从而使这个案件又被包裹起来。

  这三个因素构成了此案的一个基本特征,就是暗箱操作。实际上,不仅此案如此,近年来发生的一些大案要案,几乎都少不了暗箱操作这个因素。可以说,暗箱操作已经成为我们社会生活中许多弊端的一个病根,成为我们社会中的一种癌。在网上搜索一下“暗箱操作”这个词,可以找到近百万个有关词条。尽管其中有些词条与这里关注的问题无关,但也可以大体看出,暗箱操作存在的广度和深度。暗箱操作的本质是公共权力的非规则化使用,而之所以会如此,驱动力往往是私利,而条件则在于我们的权力模式。

  暗箱操作问题在近些年间的凸显,源于转型时期公共资源权属改变及使用中的巨大利益。从最近几年看,国企产权改革、房地产领域中的土地批租等,都是暗箱操作现象存在最为广泛和突出的领域。

  房地产是我国社会中隐含权力行使秘诀最丰富、能够展现权钱交换关系最典型的领域之一。据有关机构测算,在2002年,全国土地使用权出让的收入,平均为每亩12.97万元,而招标拍卖的收入平均为每亩35.67万元,也即,协议出让土地与招标拍卖挂牌出让土地的收入相差2-3倍。据估计,1998年后每年仅这两者的价差一项,国库损失就逾千亿元。正因为存在如此巨大的利益关系,房地产中的官商勾结、权钱交易,几乎是人所共知的公开秘密,同时也是媒体和坊间议论的经常性话题。但在过去几年里,却鲜有这方面的案件被披露。也许这只能用其手段和技巧的纯熟加以解释。只是在今年,在房地产调控处于胶着状态之时,才陆续有一些官员由此落马,如北京市副市长刘志华,天津市政法委副书记、天津市人民检察院检察长李宝金,湖南郴州市市委书记李大伦,安徽省副省长何闽旭等。而这些牵涉到房地产的腐败大案,几乎无例外地都涉及到以暗箱操作的方式实现的权钱交易。

  在暗箱操作发生的场景中,并非没有内部性的制度和规则。但问题是,在权力面前,这些规则是软弱无力甚至根本不起作用的。在上海社保案中,领导人的一个批示,甚至一个暗示,就可以决定这笔巨额资金的使用。而在暗箱操作这种权力运作模式中,“领导批示”、“领导打招呼”,有时甚至是暗示,都是其中重要的元素。从这种意义上说,暗箱操作是目前我们这种不受监督和制约的权力模式的必然产物。

  暗箱操作,不仅导致公共资源的大量流失,而且使得政府行为走样变形,甚至导致一些应当进行的改革无法进行和实施。如前两年发生的国企改革争论的焦点与其说是国企要不要改革,不如说是如何进行改革。正如一些学者所说,国企产权的转让不过是改革了国有资产存在的形态。就此推断,这样的改革不应当引起如此之大的分歧和争议。但问题在于这种产权的转让是如何进行的。在当时,即使是积极主张进行国企改制的人也不否认,在许多地方国企改制成了“内部人控制的改革”。于是,在许多改制的案例中,评估机构是由企业直接委托的,企业管理人员参与改制项目申报、改制方案的制定、资产申报等重大事项,有的更是连进入产权交易市场,公开相关信息和竞价拍卖的形式都参加。这样一来,大量的国有资产被贱价出售,甚至无偿转让给“内部人”。因此可以说,前一段我国国企改革出现的波折和受阻,与其说是源于人们对国企改革主张上的分歧,不如说是源于国企改革中暗箱操作以及由于暗箱操作导致的改革变形。

  事实上,暗箱操作已经成为渗透于社会生活诸多领域的一种现象。只要我们在搜索引擎上搜索一下“暗箱操作”这个关键词,就会发现各种各样、形形色色的暗箱操作:大学生转系、超女选秀评奖、中小学收费、政府采购和投资项目、房屋拆迁、公务员考试、干部任用、国企改革等等中的暗箱操作。可以说,如此广泛存在的暗箱操作已经成为我们社会生活失序的一个重要根源。

  上面的暗箱操作现象虽然涉及的领域涵盖了社会生活的许多方面,但在这林林总总的暗箱操作现象中,有一个永远不变的身影,这就是权力。在社会科学中,关于权力可能有着很不相同的解释和界定,但在最简单的意义上,权力实际上就是能够决定什么的能力。所谓暗箱操作,也就是对于这种权力的不公开行使。而我们知道,权力的行使在许多情况下是与利益联系在一起的,因而我们似乎就可以说,涉及的利益越是重大,人们不公开使用权力的愿望就越强烈,所带来的后果也就会越严重。

  最近驻京办现象开始引起人们的关注。据有人考察,驻京办的设立始于上世纪50年代初,那时是计划经济,驻京办成为沟通中央和地方的一个重要环节。但驻京办的真正兴起则是1990年代。据不完全统计,现在除有52家副省级以上的驻京办之外,还有520家市级驻京办,5000余家县级驻京办。如果加上各级(主要是省)政府部门设的联络处(或办事处)、各种协会、国有企业和大学的联络处,各种驻京机构超过1万家。最新趋势是,不仅国企设立驻京办或联络处,一些大的民营企业也在京派驻了联络人员。如果以1个驻京办每年的经费按100万元计算,这些驻京办每年需要的全部经费就在100亿元以上。

  如此大的资金为何会用在这里?除了为来京的地方官员提供更好的服务之外,主要目的就是为地方争取更大的利益,包括营造关系网络,在有关部门那里争取资金、项目、批文等。国家审计署审计长李金华曾经说到,现在,各省市区、地级市甚至县都在北京设立办事处,有的驻京办目的就是跑“部”“钱”进。一般地说“跑部钱进”,人们也许还没有具体的印象,但如果看一下这些数字,问题就很清楚了。据李金华向十届全国人大常委会第22次会议做《关于2005年度中央预算执行审计工作报告》,在2005年对20个省(区、市)的审计调查中发现,这些省(区、市)本级预算共编报中央税收返还和补助收入3444.27亿元,仅为中央实际补助7733.65亿元的44.5%。也就是说,中央实际补助中有近4300亿元(占全部的一半以上)未纳入省(区、市)本级预算中。对于这部分资金,至少要注意两点,首先,从使用上看,这部分资金的使用实际上脱离了省级人大的审查监督;从资金的来源上看,有相当的一部分是与“跑部钱进”联系在一起的。这就是之所以要有驻京办,要有“跑部钱进”的重要原因。

  另有数据表明,近年来中央对地方的转移支付逐年增加。2005年中央财政安排对地方税收返还和补助支出已达到11484.02亿元,占中央财政总支出的57%,地方财政支出的45%。关键的问题在于,这样一种涉及几千亿甚至上万亿的转移支付,在很大程度上是处于“不透明”状态。据李金华的报告,2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中,有41项存在内容交叉重复的问题,涉及资金156.37亿元;有65项没有管理办法或管理办法未公开,涉及资金705.89亿元。在这当中,一般性转移支付的不透明性就更是突出。因为这种一般性转移支付,国家没有指定具体用途,无论是在拨付还是使用上,有关部门都具有很大的随意性。其实,不仅在转移支付的问题上是如此,凡是涉及到重大资源分配的问题,包括政策性资源,几乎莫不如此。其间造成的浪费、不公、腐败,也是可以想见的。

  而暗箱操作现象的广泛存在,特别是与行政权力相联系的暗箱操作现象的广泛存在,不仅导致重要社会资源的不公平分配,导致腐败现象的广泛发生,更重要的是,这种暗箱操作成为瓦解制度和规则,从而瓦解社会生活基本秩序的一个不可忽视的要素。暗箱中的暗,是同时对上对下而言的。对上,它使得自上而下的权威和控制失去效力;对下,它使得公民对权力的监督成为不可能。因此,在暗箱操作现象严重存在的地方,种种的弊端实际上处于失控状态。

  几年前被揭露的吉林省白山市原政协副主席、白山市统战部部长李铁成卖官案中,有一个令人震惊的细节:在他担任靖宇县副县长、县长和县委书记期间,竟发现没有一个单位不向其行贿的。全县科、处、局级干部除李铁成本人和他的妻子外,几乎无一人不向他行贿。而李铁成,不过是相当普遍存在的卖官案中的一个极端典型,在近些年频发的腐败大案要案中,涉及到买官卖官的已经占有一个相当大的比重。

  买官卖官何以在我们的社会中相当广泛存在?原因不外乎是两个:一是在我们的社会中,官职是一种与金钱几乎同等重要甚至更为重要的资源;二是官职的获得,或者说是干部的任免是封闭性操作的。这里所谓“封闭性操作”,实际上也就是一种正式制度的暗箱操作。

  2006年年初,中央纪委和中央组织部曾经通报了一批此类案件。其中山西省翼城县原县委书记武保安卖官的案件最为引人注目。在他任县委书记的一年多时间里,几乎是日进万元。在他案发之后,他妻子说了一句后来被广泛引用的话:“当书记与当县长就是不一样。”而从其存款记录中也可以看出,其在担任县长时,存款的数量很有限,但在担任县委书记之后,存款数量直线上升。其原因就在于,只有县委书记才真正掌握了干部的任免权。问题不在于在他任职期间任免了多少干部,而在于这种任免是以何种方式进行的。

  曾有评论说,现在卖官已经卖到“毫无技术含量”的地步。而买官卖官之所以能够达到如此地步,从根本上说,就是暗箱操作这种权力运作方式为其预留的空间。武保安卖官的常用方法之一,就是“度身定做”,即放宽种种条件针对的只是某一个人,而这一点大家也心知肚明。如果有人在书记会上对他的任免方案提出不同意见,武的回答则是,书记会议就这样定了,有意见常委会上讲。

  值得人们注意和深思的是,这种暗箱操作式的干部任免过程,似乎违反了干部任免要经有关组织部门的考察以及集体决定的正式程序,是与正式制度格格不入的,是权力正式行使的某种例外。但这只是表面上的。从根本上来说,暗箱操作这种权力的非正式运作方式是根植于我们的正式制度的基础中的。因为长期以来,一些地方人事任免和重大问题决策的隐秘化、神秘化,已经成为一种制度性的惯例。暗箱操作,就是这种制度背景下不可避免的产物。 (作者:孙立平 清华大学教授,著名学者)( 中国网)

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