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萧志远|上善若水,厚德载物

 
 
 

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许小年:公共品不等于政府品  

2006-12-28 14:39:44|  分类: 改革开放深度研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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政府能够效率更高地经营公共品的情况,比想象的要少

□ 许小年/文

  自凯恩斯以来,“市场失效靠政府”已成为一种习惯性的思维定式。市场的确有失效的时候,但市场失效不是政府有效的保证书,不能作为政府干预的入场券。


  公共品(Public Goods)是市场失效的一个经典案例,似乎只能由政府生产。其实未必如此。公共品如街道的特点是非竞争性(Non-rivalry),甲在路上行走并不影响乙在同一道路上散步;而私人品如面包,甲吃掉了,乙就不能再吃同一面包。公共品的另一特点是非排他性(Non-excludability),即便市民没有交费,也无法禁止他们使用城里的街道;而要想吃面包,消费者必须先付钱才能如愿。


  非排他性决定了公共品的供应不足。由于不付费也可使用,城市里的道路不能产生足够的收入,没有私人公司愿意投资修建,导致公共设施供应的短缺,市场失效了。人们认为,此时应由政府出面,代表社会征税,相当于事先收取道路使用费,用于道路建设。


  然而政府的作用就到税收和财政开支为止,倘若继续延伸,政府拥有和经营建筑公司,则有“越位”嫌疑。政府应主持城市规划,确定市政建设项目及预算,通过竞争招标,将项目承包给施工质量好且报价低的私人公司。只有当私人承包的成本高于预算,或不能满足工程的性能、质量、完工期等要求时,才考虑由政府投资和经营。换言之,仅在政府的效率更高时,政府经营公共品才是可取的。


  国防似乎是天经地义的政府专营品,历史上却存在着不少反例。


在中世纪,现代财政体系尚未形成,保持一支常备军的成本过高,西欧的封建君主和城邦国家经常雇佣私人军队从事战争,用现代的话来讲,叫做防务“外包”。那时的雇佣军是私人的赢利性机构,司令官相当于总经理,士兵相当于雇员,军队的目的是出售防卫服务以获取利润。


  到了十五六世纪,民族国家兴起,国土扩张,巨大的军备成本分摊到广袤的领土上,单位面积的防卫成本下降,国家财政支持的常备军才显示出规模经济优势,私人雇佣军退出历史舞台,政府成为防卫服务的惟一提供者。


    可见,政府经营国防这种公共品,并不是因为它具有政府经营的天然属性,而是与所有的民间机构相比,政府提供防卫的成本最低。


  像国防那样政府能够有效经营的公共品,比一般想象的要少。诺贝尔经济学奖得主科斯研究了英国港口的灯塔设施,发现灯塔的建设和管理经历了从政府转向私人公司的过程;私人公司通过海关向进出港口的船只收费,保证了灯塔建设的资金来源和投资收益,航行安全也没有发生过问题。


  基本教育也可以看做公共品,因为基本教育为宪法规定的公民权利,即使无力支付学费,也不能拒绝学生入学。由于基本教育的非排他性,中小学学费收入可能不足以弥补学校的开支,需要政府提供财政补贴。然而政府的作用亦到此为止。如果认为学校一定要由政府经营,就忘记了选择公共品供应方式的决定性因素——效率,而政府未必是成本最低的教育服务提供者。政府可以向所有家庭发放“教育券”,家长和学生自由选择私立学校,以券代币,缴纳学费,学校再凭券从政府兑取现金。这样既保证了基本教育的普及,又引入了竞争机制。至于大学教育,原本就不是公共品,可考虑私立大学加财政和民间资助的体制,政府部门只监管基本课程的设置。


  民间机构和企业能够比政府更有效地提供公共品,原因与市场经济对计划经济的优势一样,一是激励机制,二是竞争机制。政府官员管理公共品的生产和供应,既无降低成本和改进质量的激励,也没有市场竞争的压力。在缺乏公众监督的情况下,政府专营的公用事业还可能演变为高收费的行政垄断,伤害社会公众的利益。


  对于公共品的误解,也造成了政府在公共品供应上的“越位”。世界上不存在天然和永久的政府专营公共品。道路在城市里是公共品,因为无法在道路两侧每个居民的家门口建收费站。但出城到了郊外,就能够以较低的成本将公路封闭起来,向过往车辆收费,保证收入足以回收投资。一旦找到排除未交费者的办法,仍具有非竞争性的产品或服务的性质就转变为所谓“俱乐部物品”。在充分竞争条件下,俱乐部物品的供给可以达到帕累托有效的结果,不需要政府的特别干预。


  确定市场与政府的边界,需要分析哪些产品在什么情况下是公共品,并且要比较政府和民间的供应成本,才能得出结论。主观武断地划界既不利于效率的提高,也有碍社会公平的实现。■(财经杂志)

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