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萧志远|上善若水,厚德载物

 
 
 

日志

 
 

开放拯救不了改革  

2006-12-28 11:17:02|  分类: 改革开放深度研究 |  标签: |举报 |字号 订阅

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秋风:开放、增长与转轨

中国入世五年,恰好经历了一轮经济繁荣期。推测起来,这两者之间存在一定程度的因果关系。更深、更广泛的对外开放,让中国从外部世界获得了更多机会和资源,它转化成了快速增长的GDP。但是,对外开放带来的增长,很可能产生一个“非意图的后果”:它是以体制转轨的放慢甚至逆转为代价的。

开放是改革的组成部分

始于1980年代初的市场化改革,让中国在全球市场化浪潮中占得先机。这一改革是对经济危机的一种回应,改革首先是为了实现增长。不过,随着人们知识的增长,一部分精英群体及广大民众也清醒地认识到:改革,也即体质转轨本身,就具有十分重要的经济、社会、政治价值。从经济角度来看,这一转轨的基本内容就是,摒弃计划体制,逐步建立市场体制。在其中,私人企业成为最主要的经济活动主体,政府对经济活动的干预被控制在较低程度,且依循法律进行。这可以为未来经济的长远稳定增长、为社会的健全发育创造一个大致上说得过去的基础。

因此,自1980年代初以来,决策者、企业家乃至整个社会同时在做两张考卷:既实现当下必要的增长,又要推进转轨。由此,在改革刚刚启动的时候,出现了以开放推动改革,以开放倒逼改革的想法、做法。当时,人们缺乏关于市场的正确知识,改革的基本反对力量来自计划体制的信奉者及其理论家,他们的力量非常强大。重要的是找到一个突破口,同时也获得知识。对外部世界,当时主要是对港商投资的开放,带来了市场化的观念,带来了私人企业机制,还对政府原有的管制体系构成了改革压力。

现在回过头来看,以开放倒逼改革之所以成为一种改革的模式,首先是因为,决策者以改革的精神鼓励、推进开放。若没有改革的精神,就不可能有开放。因而,开放本身就是一项改革事业中的一个有机构成部分。

进入1990年代之后,市场化已经成为主流共识,成为执政党的纲领,从意识形态角度反市场化的力量已经相对微弱。整个社会从观念的开放中也大体上知道了作为一个制度的市场究竟是什么样的,尤其是知道了市场所需要的政府是什么样的。这个时候,已经毋须经过开放那个环节再学习制度改进的知识了。如果要推进改革,所需要的就仅仅是改革的意志,及改革方案的公共选择过程。

然而,恰恰是这个时期,体制转轨在社会政治议事日程的排序中退后了,增长本身反而成了最重要的目标。政府的整个活动从改革导向转向了增长导向。在这种背景下,开放的经济功能就相对单纯了,那就是助推经济增长。

按说,由此获得的增长也没有什么不好的。打破国界限制,在全球范围内实现劳动力、商品、资本、服务的自由流动,及同样严格的私人产权保护,乃是增进人类福利、当然也包括中国人福利的有效途径。对外商开放各个生产与服务领域,开放本国企业到外国投资,开放进出口贸易,所有这些,本身也是市场化改革的题中应有之义,一个经济体制健全的市场肯定是对外开放的市场。

问题在于,开放的过程是如何展开的。短期内开放的突然扩展及深化,通常能够带来经济增长的急剧加速。这一点,很有可能遮掩政府控制与管制非开放部门而拖累经济增长的事实,从而使得处于转轨过程中的经济体之决策者,在一定时期内看不到推进转轨的必要性。甚至可能出现一种更为糟糕的局面:各级政府官员从以前的经验中学习到,突然开放所能带来的短期增长收益十分庞大,因而刻意采取某些特殊的措施,推动“开放相关行业”的快速增长,换取短期的增长业绩,为此牺牲其他部门的增长。

机会主义的开放策略

不幸的是,大约就是在加入WTO后的这几年中,各级政府不约而同地采取了这样的政策。

作为对外开放的一个重要构成部分,近些年来,电信、石油、金融等行业的大量国有垄断企业纷纷改制并到境外上市。然而,改制上市的结果是强化了相关行业的垄断。原因在于,上市产生了一种绑架监管者的效应。这些公司享有的强有力垄断地位,在境外投资者对这些公司股票的估价中占有相当高的权重。决策者明白,任何可能削弱这些公司垄断地位的政策措施,都会引起其股价的急剧下跌。几家电信公司股价就经历过这种风波。这把决策者置于一种困难境地。既要考虑中国概念在外国投资者心目中的形象,也要考虑公司的承受力。在这种情况下,决策部门理性的选择就是继续维护这些公司的垄断地位。

事实也正是,近几年来,电信部门的市场化没有任何进展,石油行业甚至倒退了,垄断企业反而利用产业政策挤垮了很多私人企业。这些行业出现的是一个“再国有化”过程。据此,或许可以大胆地预测:国有商业银行到境外、境内上市,确实可以获得大量资本,也让中国银行业看上去有点市场化的外表。但是,在一种特殊的机制下,表面的市场化很可能排除了真正的市场化:民间商业银行可能永远丧失了市场进入的权利。民间资本最多只能在某些情况下参股国有资本控股的银行,为其输送资源,而难以获得独立成长的空间。

另一方面则是招商引资政策。本轮经济繁荣主要依靠投资与出口,投资的相当一部分来自外商投资,出口的相当比例又出自这些外商投资企业。这一点在增长最快的长江三角洲地区表现得最明显。以明星市昆山为例,2004年570亿GDP中,57%是由外资贡献的,99%的进出口总额、85%的工业总产值及税收的41%,来自于外资的直接贡献。

按说,一个地方主要依赖外商投资企业也并无什么不妥。不过,外商投资之进入,并非完全由自然禀赋所吸引,相反,外商投资的涌入在很大程度上是政府刻意激励的结果。在地方政府为了增长而竞争中,各地地方政府为吸引外商投资,采取了系统的亲商、安商、富商政策——这里的“商”当然是特指外商。商务部政策研究室牵头进行过一项调查,测算昆山利用外资的综合激励成本。结果显示,2000年-2004年,政府投入的土地成本、所得税减免和关税减免三方面的激励成本,占到当年实际利用外资的比例依次为24.56%、40.72%、45.21%、39.01%、43.98%。这个比例,大体上就是外商投资企业可以获得的补贴的比例。

这意味着,在同一个市场上,相对于外商投资企业——更不要说相对于国有垄断企业,本地私人企业处于一种天然不利地位,本地私人企业在土地、所得税、关税及监管等等方面系统地遭到本地政府的歧视,其生长发育自然受到抑制。也难怪,在长江三角洲的大部分地区,包括上海,增长速度十分喜人,但私人企业的生长发育却显著滞后,不仅滞后于临近的浙江,甚至不如中西部地区。

据此可以说,漂亮的GDP增长表现丝毫无助于体制转轨,甚至恰恰相反。很多人以“非公经济”比例来衡量市场化程度,考虑到近几年严重依赖外资的经济增长模式,“非公经济”这种概念是误导性的。因为,在长江三角洲部分地区,所谓非公经济,大部分是外商投资企业。外商投资企业确实也是私人企业,但地方政府赋予它们以不平等的特权,从而将它们变成了扭曲市场秩序的一种力量。

在这种特权之下,本地私人企业难以健全发育。温州私人经济目前正处于转型的关头,而新到任的当政者决心模仿苏州模式,吸引跨国公司到本地投资。为此政府出台了种种优惠政策,比如跨国公司可以以低廉价格方便地获得土地。而当地民营企业早就面临着这种资源约束,在政府优惠政策下,外商投资企业获得这些资源,意味着私人企业被排挤,市场秩序遭到扭曲。

双层市场结构

这些经济发展最快的地区,或者说,整个中国经济,已经形成了一个相当明显的双层市场结构:上层是享有特权的外商投资企业和政府关系企业,下层则是遭到系统的制度性歧视的普通私人企业,这两类企业生存在大不相同的政治、法律、监管、财税环境下。

这种经济格局颇类似于1980年代的双轨制。惟一的区别是,外商投资企业已经大量挤入行政权力维护着的旧体制,幸运地与垄断企业和政府关系企业为伍,坐享特权之福了,在有些地方,它们甚至已经成为旧体制的主体。

这些跨国公司、投资银行当然到处夸赞中国市场是如何美丽,但国内私人企业恐怕不作如是想。这正是问题所在。市场作为一种制度,其基本特征是各类主体在政治与法律上的平等,如此企业之间才有公平的竞争。假如企业之间严重不平等,部分企业享有特权,而另一部分企业遭到制度性歧视,则这个市场就必然是失灵的。

当然,这样的结果不能说是对外开放本身的错,而是政府官员的短视所致。当下的政经体制让各级政府官员理性地选择机会主义的增长策略。既然吸引投资所带来的增长如此美丽,何必改革?既然上市就可以圈到一大笔钱,维持垄断就可以坐享巨额利润,又何必改革国有垄断企业的治理结构?

如此普遍的机会主义增长策略已经在快速增长的经济结构中埋下严重风险的种子。缺乏制度改进,仅靠突然扩大、深化开放所带来的增长,终究是虚幻的。一旦开放效应释放完毕,经济进入一种正常的内生增长状态,增长将缺乏制度基础。中国经济目前很可能就处在从开放效应释放期到正常内生增长状态转换的关节点上。

不过,一旦到了经济增长放缓、改革主题重新浮现的时候,人们将会发现,改革的难度出乎意料地大。原因在于,各级政府为了刺激高速增长而出台的这种保护垄断、制造特权的法律、政策,已经培育出了一个庞大而又强大的既得利益群体。不仅有原先的垄断企业、权贵企业,还新增加了强势的外商投资企业。在近些年某些行业市场化改革中,人们已能看到这些企业的倾向和力量。

那么,中国市场化转轨的任务究竟何时能够大体完成?这是一个问题。当然,人们今天依然陶醉于看似有效的以开放为主要动力的增长机制,这本身就是一个更大的问题。

 

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