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萧志远|上善若水,厚德载物

 
 
 

日志

 
 

秋风:中国的地方政府间竞争何以如此突出  

2006-12-19 16:11:43|  分类: 中国疑云 |  标签: |举报 |字号 订阅

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在几个月前本专栏的一篇文章中,笔者曾讨论过地方政府竞争问题。地方政府间竞争被普遍认为是1990年代以来中国经济快速增长的一个重要、甚至是最重要动力。但笔者以为,这是一种“缺乏内在约束的”竞争。笔者深感,这个问题仍有讨论的必要:何以内地的地方政府间竞争如此突出?究竟如何解释这一现象,并作何价值判断?

竞争的限度

讨论地方政府竞争有一个基本预设:包括地方政府在内的政府,可以运用某种手段对经济活动施加强有力的影响。


而赞赏地方政府竞争的人士都必然从价值层面上肯定,权力影响以至控制经济是好的、可取的。

人们是很自然地如此这般思考与判断的。近代国家“主权”概念本身就隐含了国家全面控制经济活动使之符合主权者所设定的某一单一目标的必然性,只要国家具有这种意志,它就可以那样做,并且,通常会动员到民意的支持。在现代国家,哪怕是法治相对健全的国家,经济实行国有化还是私营化,在很多时候也变成了一个纯粹权宜性的政策选择问题,而与财产权、与正义等等原则没有多大关系。这在罗马法学家或者晚期经院哲学家眼里,完全是不可思议的。

从精神的角度看,近代以来,很多人都成为不可救药的物质主义者。在物质主义看来,经济增长对于个人和共同体的幸福具有决定性价值,因而,人人都希望本地、本国经济快速增长。为此,人们也赋予了,或者至少是承认,政府有权采取任何它认为合适的“经济政策”,推动经济增长。当然,这些经济政策通常已得到经济学的论证——近代经济学本来就是一门关于国民和国家发财致富的学问。

在现实中,货币政策主要由政府相关职能部门负责,不过,地方政府仍有相当广泛的政策回旋空间,一些地方政府正是以此展开竞争的。比如,地方税的税收优惠政策,企业补贴政策,地方政府也可以通过投资基础设施,为经济活动创造便利。所谓地方政府竞争,就是地方政府有意识地采取具有明确目的的政策组合,以吸引某一类企业到本地投资,并为其扩展业务创造条件。地方政府得到的回报可以有两类:税收收入增加以及创造就业机会、增加本地人口收入。

地方政府所能采取的政策组合会遇到的一个天花板,那就是个人与企业的权利。而内地一些地方政府为了吸引外来投资而忽视了企业制造的环境污染。在完善法治的背景下,应该通过一些相关的制度安排,保证地方民众能够有一定的渠道来主张和保护自己的权利,不至于使一些地方政府单向度的经济行为危害环保。

在法治较为健全的国家,尽管也存在地方政府竞争,但竞争是有限度的。相反,内地一些地方政府在采取竞争手段的时候,法律与伦理规则的约束尚待进一步健全。正是这一点,使得内地一些地方政府竞争看起来比较热闹。

一些地方政府间竞争的特征

内地地方政府间竞争是一个非常容易迷惑人的知识陷阱。如果不考虑初始的权利配置,仅考察如此竞争的后果,则可以说,这种约束不足的地方政府间竞争是高效率的,很多人因此而得出了某些与经济学和政治学的正统教条相反的结论,而对目下的地方政府间竞争推崇备至。但是,假如考虑到初始的权利配置,结论就不是那么乐观了。

这种观点在解释内地地区竞争时说,“中央政府拥有中国的所有土地。大致上,他们把土地以佃农分成的方法租给整个国家的数以百计的县,而县又再以佃农分成的方法租给无数用家。”这确实就是当下土地制度的现实,这一点也正是“中国的地区之间的激烈竞争”的制度基础。

不过,这一解释并不合乎内地法律规定。根据法律,对于城镇国有土地,政府当然拥有完整的权利,而国有土地之外的全部土地另有其明确的法律所有者,农牧用地均属于农民集体组织。当然,农民并不拥有完整的权利。另一方面,在地方政府征用土地的过程中,在一些地方,农民并没有获得合理的土地出让金。

同样,劳工的部分权利也是个问题。有学者认为,“县与县之间的竞争非常激烈,大家拼命招徕,而又因为没有劳动人口,土地不值钱,他们善待工人。”

这个观点绝对可以入选年度最佳黑色幽默。现实恰恰相反,为了吸引投资者,一些地方政府竞相压低本地工资,其方法是现成的:阻止劳工维护自身权益。

这就是内地一些地方政府间竞争的基本特征。个人和企业的自由与权利中仍需进一步完善。地方政府拥有其作为政府的一般性权力——或者用普通法法律家更喜欢的一个词,权利:这一点与法治较为健全的国家的地方政府无异。应当说,在此限度内的地方政府间竞争,不会损害某部分人的权利和利益,因而是一种正当的效率。也正因为此,它只能带来有限度的效率。

而内地一些地方政府在其应有的权利之外,它对本属于个人和企业的权利,享有某种程度的支配权,并倾向于按照自身政绩最大化原则来利用它。

一些地方官员们拿着本应属于别人的东西去做买卖,他当然可以不计成本,这是另一种形式的“软预算约束”,这种软约束自然可以使政府在短时期内推动要素超常规投入,让无数经济学家形成一种“效率幻觉”。

 

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