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萧志远|上善若水,厚德载物

 
 
 

日志

 
 

日本的中央与地方关系  

2006-12-01 10:24:35|  分类: 日本锋芒 |  标签: |举报 |字号 订阅

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作者:魏加宁

日本虽然是单一制国家,但是实行地方自治,有一个情况就是地方政府或者叫地方公共团体,作为独立法人与中央政府保持相对独立。这跟我们一般理解的政府之间的关系不太一样。在这种情况下,日本的中央政府如何协调、如何处置中央与地方关系?去年我们组织去日本考察,我这里主要从机构设置、人员交流、司法行政干预等方面来进行探讨。

第一个方面,日本的中央与地方关系中,在机构设置上有几个很有意思的机制。

首先它是一个中央财政与地方财政分管机制。中央财政是由财务省也就是财政部管理,地方财政是另外一个中央部委来管理,现在是总务省管理。这个机制的好处是,中央政府在做任何决策的时候,都可以有一个部门能够把地方的财政状况说清楚,而且要替地方政府反映情况,能够事先平衡中央与地方的关系,并且制订地方财政计划,管理地方财政。我们知道中国计划经济下主要是管地方的项目,市场经济下中央政府主要是管地方的财政。这是一个比较有意思的、我们比较感兴趣的差异。

再有一个是中央政府相关部门设置派出机构。与我们各省市到北京搞驻京办事处不同,现在驻京办事处包括一些地级市甚至一些县,据说已经上千家,有的说是上五千家,搞得北京交通都受到严重的影响,这是“跑部钱进”的影响。日本与我们不一样,很多部门按照经济区划和职能需要来设置派出机构,就不会出现一些“跑部钱进”的情况,很多的事在当地就解决了,不必跑到首都。

第三个我们比较感兴趣的机构设置,是在中央政府设立了一个中央与地方纠纷处置委员会。在总务省下面设置的中央与地方纠纷处置委员会,专门负责协调地方政府与中央部门之间的纠纷,如果地方政府和中央政府的某个部门有了矛盾,可以先到这里来打内部官司,由中央与地方纠纷处置委员会来进行独立的、中立的、公平的调查和仲裁。

第二个方面,中央与地方的人员交流。

大家都知道,和我们不太一样,日本的公务员区分为国家公务员和地方公务员,是不同的公务员,分别考试录用,服务的对象不一样,工资待遇也不一样。公务员的种类也有区别,国家公务员又分特别职和一般职,地方公务员也分特别职和一般职。

在这种情况下,中央政府怎么对地方政府进行控制和影响呢?一个是地方的首长是选举产生的,国家公务员退职以后可以成为政治家,可以参加各地方公共团体首长的选举,相当一部分都道府县的知事曾经就是中央政府的官员或者国会议员;而在他当选了地方首长以后,也和中央政府有着千丝万缕的联系。某些地方政府的官员,说是地方政府的官员,但是身份是定位为国家公务员,比如说日本的警察事权,战后初期是由省町村等基层地方政府负责,后上收到都道府县,是作为国家职的一般公务员,任免权是在国家公安委员会。再有一个,就是定向挂职,地方公共团体里的副职,以及一些特定的重要职位,往往是由特定的部门派遣挂职,比如说由总务省派到地方的某一个总务部,等等。

第三个方面,中央对地方的行政干预。主要有三种形式。一个是立法机关干预,在不违反《宪法》规定的地方自治宗旨范围内可以干预。第二是司法机关的干预,以地方公共团体为当事人的有关诉讼,都必须服从司法机关的判决。日本的司法机关是独立于地方政府的垂直体系,是中央集权的一个支柱。第三种干预是行政机关干预,这是中央政府对地方公共团体实施干预的最一般、最常见的形式,包括准立法性干预、准司法干预,最主要的还是行政性的干预。行政性的干预包括非权力性的干预(建议、劝告、申报等等)和权力性的干预(审批、指示等)。但是这些都需要有法律依据或者是依法制订的政令依据。地方政府对中央政府的干预不服时,可以要求中央与地方纠纷处置委员会进行独立、中立、公正的审查和仲裁。

第四个方面,就是财力配置。从税源的分配来看,国税与地税的比例大概是3:2,然后经过一般性转移支付和专项转移支付,从支出的结果来看,中央与地方支出比例大概是2:3。

第五个方面,关于事权配置。在市场经济条件下,日本政府的行政事务及权限主要可以分为外交、安全、治安、国土、土地利用、交通、社会资本、基础设施建设、经济活动、劳动、福利、保健、环境以及教育、文化体育等方面,如何将这些事权在各级政府间进行配置,不仅关系到社会公平的问题,同时也关系到行政效率的问题。

在国家、都道府县、市村町三级的权限分配中,有一项“非自治事务”也叫做“机关委任事务”,也就是说这些事务本来属于国家的工作,应由中央政府来负责实施,但是考虑到这类事务与居民的生活直接相关,如果委托给地方来做的话,效率会更高,于是通过法律法规的形式来委托地方管理。这是地方公共团体的分类。由地方公共团体的首长,根据法律代替中央政府或其他地方公共团体,管理或执行的所谓“机关委任事务”,曾经被视为日本中央集权型行政体系的核心部分。需要说明的是,根据1999年7月制定的《地方分权一览法》,日本对《地方自治法》进行了修订,修订后废止了“机关委任事务”,并对中央政府与地方公共团体的作用和分工重新做出了明确的规定。废除了“机关委任事务”制度以后,地方公共团体的行政事务被调整为自治事务和法定委任事务

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